Dit hoofdstuk geeft inzicht in de financiële borging van het Deltaprogramma, door de beschikbare middelen in het Deltafonds te vergelijken met de verwachte financiële omvang van de opgaven van het Deltaprogramma.

In het Deltaprogramma staan maatregelen die geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit het Deltafonds: de maatregelen op het gebied van waterveiligheid en zoetwater waar het Rijk (deels) een verantwoordelijkheid voor draagt. Daarnaast omvat het Deltaprogramma maatregelen waar het Rijk geen verantwoordelijkheid voor draagt, zoals maatregelen in het regionale watersysteem en maatregelen voor de bestrijding van wateroverlast. Dergelijke maatregelen worden niet bekostigd uit het Deltafonds.

Hierna volgen eerst de ontwikkelingen in het Deltafonds, de middelen van de andere partners in het Deltaprogramma en de financiële opgaven van het Deltaprogramma tot 2050. Daarna volgt de conclusie van de deltacommissaris over de mate waarin het Deltaprogramma financieel geborgd is.

6.1Ontwikkelingen Deltafonds

Het Deltafonds bevat financiële middelen om investeringen in waterveiligheid, zoetwater en waterkwaliteit en het beheer en onderhoud van het Rijk dat hierop betrekking heeft vanuit het Rijk te financieren. Ook kan uit het Deltafonds subsidie worden verstrekt voor maatregelen voor waterveiligheid, zoetwater en waterkwaliteit van andere overheden (zie art. 7.22d, tweede lid, Waterwet). Waterkwaliteit komt in deze analyse in beeld voor zover er samenhang is met de opgaven van het Deltaprogramma (waterveiligheid en zoetwatervoorziening). Deltaplan Waterveiligheid, Deltaplan Zoetwater en Deltaplan Ruimtelijke adaptatie geven een overzicht van alle onderzoeken en concrete maatregelen van het Deltaprogramma, inclusief het daarmee verbonden budget.

Verwerking adviezen Deltacommissaris Deltaprogramma 2018

In de aanbiedingsbrief bij het DP2018 heeft de deltacommissaris geadviseerd om substantieel middelen aan het Deltafonds toe te voegen voor de uitvoering van het Deltaplan Ruimtelijke adaptatie en om middelen uit het Deltafonds te reserveren voor rivierverruimingen en de tweede tranche zoetwater.

In het Regeerakkoord zijn geen aanvullende middelen geoormerkt voor klimaatadaptatie. Het Rijk reserveert, aanvullend op het lopende stimuleringsprogramma 2018-2022, in totaal € 20 miljoen extra middelen. Deze reservering is bedoeld voor met name kennisontwikkeling en -deling, pilots en de ondersteuning van decentrale overheden bij onder andere de uitvoering van stresstesten en risicodialogen in 2019 en 2020. Bovendien bereidt het Rijk, in navolging van het verzoek van de Tweede Kamer in de motie Geurts*, een wijziging van de Waterwet voor om subsidies uit het Deltafonds voor regionale maatregelen tegen wateroverlast mogelijk te maken. Daarnaast zijn de overheden in het kader van het in het Regeerakkoord aangekondigde Bestuursakkoord Klimaatadaptatie met elkaar in overleg over de financiële opgave voor ruimtelijke adaptatie.

Voor het programma Integraal Rivier Management wordt € 375 miljoen gereserveerd. In dit programma worden de Rijksopgaven voor de rivier, waaronder waterveiligheid, scheepvaart, ecologische waterkwaliteit, waterbeschikbaarheid, rivierbodemligging en vegetatiebeheer, in samenhang met elkaar gebracht om synergie in programmering en uitvoering te bereiken. Op basis van urgentie en investeringsbereidheid kunnen ook regionale opgaven als natuur en ruimte voor wonen, werken en recreatie een plaats krijgen in het programma. In het kader van het programma Integraal Rivier Management geven Rijk en regio ook uitwerking aan de voorkeursstrategie voor de waterveiligheid van rivieren (via een samenspel van rivierverruiming en dijkversterking), zoals vastgelegd in het Nationaal Waterplan 2016-2021. Het programma wordt de komende jaren uitgewerkt en vastgelegd in een beleidskader dat voor de ruimtelijke aspecten van het programma werkt als structuurvisie (Wet ruimtelijke ordening); daarmee wordt de beleidsmatige en juridische basis gecreëerd voor de individuele projecten die eruit voortvloeien.

De grote droogte van de zomer van 2018 en de verwachting dat dergelijke droogtes in de toekomst vaker zullen voorkomen geven aanleiding om de maatregelen uit het Deltaplan Zoetwater voortvarend te realiseren. Voor het vervolg op het eerste maatregelenpakket zoetwater wordt voor de volgende periode 2022 tot en met 2027 € 150 miljoen gereserveerd. Dit vervolg dient ter uitvoering van verdere maatregelen tegen schade ten gevolge van droogte en verzilting.

De middelen voor het programma Integraal Rivier Management en voor de tweede tranche Zoetwater, waarover nog geen startbeslissing is genomen, zijn als reservering opgenomen onder artikel 5 van het Deltafonds, en daarom nog niet apart zichtbaar in figuur 7.

Budgetten Deltafonds

In de periode 2019-2032 is in het Deltafonds circa € 17,5 miljard beschikbaar, waarmee het jaarlijkse budget gemiddeld op een kleine € 1,3 miljard uitkomt. Dat wordt duidelijk in Tabel 19 die de budgetten van het Deltafonds artikelsgewijs en in totaal weergeeft, voor het begrotingsjaar 2019 en de periode 2019-2032. Figuur 7 geeft het verloop van de budgetten per artikel tot en met 2032.

Tabel 19 :Budgetten Deltafonds in 2019 en in totaal op basis van de Ontwerpbegroting 2019 (in miljoenen €)
2019 totaal (2019 - 2032)
Art. 1 Investeren in waterveiligheid 407,2 6.669,6
Art. 2 Investeren in zoetwatervoorziening 25,2 129,7
Art. 3 Beheer, Onderhoud en Vervanging 180,3 2.883,4
Art. 4 Experimenteren 32,5 892,0
Art. 5 Netwerkgebonden kosten en overige uitgaven 302,3 5.009,4
wv investeringsruimte 11,0 1.123,7
Art. 6 Bijdrage andere begrotingen Rijk - -
Art. 7 Investeren in waterkwaliteit 84,4 805,0
Totaal uitgaven DF 1.042,9 17.512,9
Lijndiagram dat de verschillende budgetten weergeeft
Figuur 7 Budgetten Deltafonds, per artikel en in totaal op basis van de Ontwerpbegroting 2019

Investeringsruimte

In deze begroting wordt, conform systematiek, het Deltafonds met een jaar verlengd tot en met 2032. Dit levert na aftrek van doorlopende verplichtingen (beheer, onderhoud en vervanging, netwerkkosten Rijkswaterstaat en de rijksbijdrage aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma) nieuwe investeringsruimte op. In 2032 gaat het om € 423 miljoen die beschikbaar komt voor prioritaire beleidsopgaven van water.

De uitvoering van het Deltaprogramma is in volle gang. Gedurende de lopende trajecten, zoals de beoordeling op basis van de nieuwe waterveiligheidsnormen, het programma Integraal Rivier Management, het Deltaplan zoetwater en de Delta-aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater, zullen de komende jaren deze investeringsmiddelen op adaptieve wijze nader worden geprogrammeerd. In de totale vrije investeringsruimte van € 1.124 miljoen (2019 - 2032) zijn risicoreserveringen opgenomen van in totaal circa € 339 miljoen.

Reserveringen

In het verleden werden in de investeringsruimte reserveringen getroffen voor risico’s en nieuwe beleidsvoornemens. Om beter inzicht te geven in de aard van de reserveringen is in het Deltafonds het nieuwe artikelonderdeel 5.04 "Reserveringen" gecreëerd. Hierop worden uitgaven geraamd voor toekomstige opgaven, waarover nog geen startbeslissing is genomen. Op dit moment zijn met name de volgende posten gereserveerd: Regionale keringen in beheer bij het Rijk (€ 198 miljoen), Integraal Rivier Management (€ 375 miljoen): 2e investeringspakket zoetwater (€ 150 miljoen), Aanpak Waterkwaliteit Grote Wateren (€ 200 miljoen), Ruimtelijke adaptatie (€ 20 miljoen) en een onderzoeksreservering vanaf 2022 (€ 20 miljoen).

6.2Middelen van andere partners

Waterschappen

Investeringen

De waterschappen en het Rijk beheren samen de circa 3.400 kilometer primaire waterkeringen in ons land. Als (delen van) deze waterkeringen niet aan de normen voldoen, zijn dijkversterkingen nodig die in het Deltaplan Waterveiligheid komen te staan. Prioritering en financiering gebeurt in het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Sinds 2011 financieren waterschappen en Rijk gezamenlijk de versterking van waterkeringen die bij waterschappen in beheer zijn. De inleg van de waterschappen in het Hoogwaterbeschermingsprogramma en het Tweede Hoogwaterbeschermingsprogramma bedroeg van 2011 tot en met 2013 € 81 miljoen per jaar. Sinds 2014 dragen de waterschappen en het Rijk een gelijk bedrag bij. Dit bedrag wordt sinds 2016 jaarlijks geïndexeerd als onderdeel van de indexatie in de Rijksbegroting. In 2018 leggen de waterschappen en het Rijk elk € 188 miljoen* in. Waterschappen die als onderdeel van het Hoogwaterbeschermingsprogramma een primaire waterkering versterken, ontvangen voor 90% van de uitgaven een vergoeding uit het Deltaprogramma en financieren de resterende 10% zelf.

De waterschappen investeren niet alleen in waterveiligheid, maar in alle onderdelen van hun taken. Het is in ons land noodzakelijk de infrastructuur van het waterbeheer continu aan te passen aan veranderende weersomstandigheden, zeespiegelstijging, bodemdaling, verstedelijking, verzilting en aangescherpte (Europese) milieunormen. Dit geldt niet alleen voor de circa 3.200 kilometer primaire waterkeringen die de waterschappen in beheer hebben, maar ook voor de ruim 14.500 kilometer regionale en overige waterkeringen, 230.000 kilometer waterlopen, 6.500 gemalen, 330 rioolwaterzuiveringsinstallaties en tienduizenden kleinere waterkunstwerken*. De investeringsagenda's van de 21 waterschappen zijn dan ook omvangrijk. In totaal investeren de waterschappen gemiddeld € 1,4 miljard per jaar in de periode 2018-2021. De figuren hierna geven de verdeling van dit bedrag over de taken weer, landelijk (Figuur 8) en per waterschap (Figuur 10).

Cirkeldiagram met een verdeling van 44% waterkeringen (620 miljoen euro), 24% watersystemen, (335 miljoen euro) 26% Zuiveringsbeheer (365 miljoen euro) en 6% overig (85 miljoen euro).
Figuur 8 De gemiddelde jaarlijkse investeringsuitgaven van de waterschappen in de periode 2018-2021, verdeeld over de taken Bron: Waterschapsbelastingen 2018 - Het hoe en waarom, Unie van Waterschappen, mei 2018
Cirkeldiagram met een verdeling van 14% aanleg/onderhoud waterkeringen, 377 miljoen euro. 28% Inrichting/onderhoud watersystemen, 773 miljoen euro. 39% aanleg/exploitatie afvalwaterzuivering, 1068 miljoen euro. 2% aanleg/onderhoud wegen, vaarwege en havens, 49 miljoen euro. 4% vergunningverlening en handhaving, 108 miljoen euro. 4% belastingheffing en –invordering, 112 miljoen euro. 10% overige activiteiten, 262 miljoen euro.
Figuur 9 De totale investeringsuitgaven in de periode 2018-2021 per waterschap, verdeeld over de taken (bedragen in miljoenen euro's)Bron: Waterschapsbelastingen 2018 - Het hoe en waarom, Unie van Waterschappen, mei 2018
Belastingen en kosten

Na een investering kan het betreffende deel van de infrastructuur weer jaren mee. Burgers en bedrijven betalen daarvoor via de waterschapsbelastingen. De investeringen worden niet in één keer in de belastingen verrekend, maar verspreid over meerdere jaren. De investeringen zijn onderdeel van de totale exploitatiekosten van de waterschappen. Deze bedragen in 2018 € 2,75 miljard. Figuur 9 geeft aan hoe dit bedrag over de beleidsvelden van de waterschappen is verdeeld.

De exploitatie van installaties voor afvalwaterzuivering vormt het grootste aandeel in de kosten (39%), gevolgd door activiteiten in watersystemen (29%). Sinds 2011 neemt het aandeel in de kosten van de aanleg en het beheer van waterkeringen toe. In 2010 was dit nog 5%, in 2018 14%. Dit komt vooral doordat de waterschappen sinds 2011 deelnemen aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma.

Staafdiagram dat weergeeft hoe de investeringsuitgaven over de taken waterkeringen, watersystemen, zuiveringsbeheer en overig verdeeld worden ten opzichte van de verschillende waterschappen.
Figuur 10 De totale exploitatiekosten van de waterschappen in 2018, verdeeld over de beleidsvelden

De exploitatie van installaties voor afvalwaterzuivering vormt het grootste aandeel in de kosten (39%), gevolgd door activiteiten in watersystemen (29%). Sinds 2011 neemt het aandeel in de kosten van de aanleg en het beheer van waterkeringen toe. In 2010 was dit nog 5%, in 2018 14%. Dit komt vooral doordat de waterschappen sinds 2011 deelnemen aan het Hoogwaterbeschermingsprogramma.

Provincies

De provincies dragen op verschillende manieren bij aan het Deltaprogramma: met personele inzet in de verschillende programmateams en de eigen organisatie, financiële bijdragen aan deelprogramma's en bijdragen aan onderzoek of maatregelen. Provincies zetten zich met name in voor het verbinden van de verschillende opgaven in hun gebied (maatschappelijk, economisch, natuur, landschap) met de opgaven van het Deltaprogramma.

Bij de dijkversterking tussen Eemshaven en Delfzijl is de provincie Groningen de grootste financier van de inrichting van het gebied tussen de dubbele dijk voor zilte landbouw, de silbvang en de aanleg van een fietspad. Bij de versterking van de Markermeerdijken levert de provincie Noord-Holland een financiële bijdrage van circa € 50 miljoen aan de integrale gebiedsontwikkeling. De provincie Gelderland heeft € 50 miljoen tot €70 miljoen gereserveerd voor cofinanciering van rivierverruimende projecten in de periode 2020 tot 2030. Het geld is bedoeld om te investeren in meekoppelkansen en gebiedsontwikkelingen bij hoogwaterbeschermingsmaatregelen die bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkeling en de ruimtelijke kwaliteit van het betreffende gebied. De provincie Noord-Brabant draagt financieel bij aan waterveiligheidsprojecten langs de Maas, zoals het koploperproject Ravenstein-Lith, waar zowel rivierverruiming als dijkversterking plaatsvindt.

Provincies hebben een regierol in het proces voor Waterbeschikbaarheid. De provincie Zuid-Holland is trekker van de nationale werkgroep Waterbeschikbaarheid en heeft zelf enkele pilots voor waterbeschikbaarheid geïnitieerd. De provincie Limburg werkt met Waterschap Limburg, terreinbeheerders en gemeenten in een groot aantal projecten samen aan het vasthouden en infiltreren van water. Daarbij krijgen ook waterkwaliteit en wateroverlast aandacht om tot klimaatrobuuste projecten te komen. Voorbeelden zijn de robuuste inrichting van beekdalen, de realisatie van natte natuurparels, het vernatten van brongebieden en de aanleg van klimaatbuffers. De provincie Noord-Brabant heeft een subsidieregeling voor projecten om water te besparen of water vast te houden. Bedrijven, burgerinitiatieven, gemeenten en maatschappelijke organisaties kunnen daarvoor een aanvraag indienen. De provincie investeert ook in een robuuste en klimaatbestendige zoetwatervoorziening in West-Brabant in combinatie met herstel van estuariene dynamiek in het Volkerak-Zoommeer.

Provincies zijn ook betrokken bij het thema Ruimtelijke adaptatie. Zo heeft de provincie Zuid-Holland samen met de waterschappen geïnvesteerd in een digitale atlas met stresstestkaarten voor alle inliggende gemeenten en activiteiten om gemeenten op weg te helpen met het uitvoeren van stresstesten en risicodialogen. Zuid-Holland heeft geïnvesteerd in strategische verkenningen voor klimaatadaptatie, provinciale stresstesten en risico-/kansendialogen over provinciale infrastructuur, drinkwater, natuur en groen en binnenstedelijke verdichting. Daarnaast heeft Zuid-Holland geïnvesteerd in onderzoek naar bodemdaling, in aanvulling op het lopende kennisprogramma. Utrecht levert personele en financiële bijdragen aan meerdere innovatieve projecten, zoals de werkplaats groene schoolpleinen, speelnatuur Zwanenkamp, groen-vouchers, klimaat-lectures voor een gezonde leefomgeving en het digitale klimaatportal met story maps.

Gemeenten

Gemeenten gaven in 2017 € 1,578 miljard uit aan stedelijk waterbeheer. Ongeveer een derde van dat bedrag besteden de gemeenten aan rente en aflossing van leningen voor eerder aangelegde voorzieningen. Iets minder dan de helft besteden ze aan het beheer van de rioolstelsels en andere voorzieningen voor afvalwater, grondwater en regenwater. Vanwege de potentiële schadelast voeren gemeenten nu al hun investeringen om wateroverlast te beperken op (van € 200 miljoen in 2014 naar € 225 miljoen in 2015 en verder). Dit bedrag komt boven op de gemeentelijke investeringen in bijvoorbeeld riolering (ongeveer € 650 miljoen per jaar) en het beperken van de overlast door de stijging van het grondwaterpeil. Gemeenten zullen deze extra investeringen de komende jaren continueren en verder uitbreiden. Bij de uitvoering besteden ze ook aandacht aan de synergie tussen de investeringen in het regionaal watersysteem, de bebouwde omgeving en de provinciale investeringen in natuur.

6.3De financiële opgave en borging van het Deltaprogramma

Het Deltafonds vormt het financiële fundament onder het Deltaprogramma en stelt middelen beschikbaar om ons land in de toekomst te beschermen tegen hoogwater en te zorgen voor voldoende zoetwater. Wanneer ervan wordt uitgegaan dat het Deltafonds jaarlijks met € 1,4 miljard wordt geëxtrapoleerd is er indicatief € 13,5 miljard beschikbaar in de periode 2033-2050 voor uitvoering van het Deltaprogramma.

Lijndiagram; in de tekst hieronder wordt deze verder beschreven.
Figuur 11 Tentatieve extrapolatie Deltafonds

De tentatieve extrapolatie in Figuur 11 is gebaseerd op het jaar 2032. De deltacommissaris is er hierbij van uitgegaan overeenkomstig de afspraken tussen Rijk en waterschappen, zoals verankerd in de Waterwet – dat de geoormerkte reeks voor nieuwe hoogwaterbeschermingsmaatregelen bij de waterschappen wordt gecontinueerd na 2032. Uit de extrapolatie wordt duidelijk dat van de ongeveer € 1,4 miljard die in de periode 2033-2050 jaarlijks in het Deltafonds omgaat, er circa € 0,6 miljard per jaar nodig is voor beheer, onderhoud en vervanging (artikel 3) en netwerkgebonden en overige uitgaven (artikel 5). Aan investeringsbudget (artikel 1 en 2, de beschikbare c.q. geoormerkte reeks voor nieuwe hoogwaterbeschermingsmaatregelen bij de waterschappen en de voor het Deltaprogramma relevante reserveringen op artikel 5) is circa € 0,8 miljard per jaar in de periode 2033-2050 beschikbaar. Daarmee komt in de periode 2033-2050 ruim € 13,5 miljard aan investeringsbudget beschikbaar. Dat betekent dat er, gerekend vanaf nu, in totaal tot en met 2050 ongeveer € 24 miljard beschikbaar komt voor de waterveiligheids- en zoetwateropgaven van nationaal belang. Daarbij komen naar verwachting nog middelen van andere partners in het Deltaprogramma dan het Rijk en de waterschappen, zoals de provincies.

De raming van het Deltaprogramma tot en met 2050 is in Deltaprogramma 2016 vastgesteld op € 26 miljard, met een (voor dergelijk lange termijn reële) bandbreedte van +/-50%. Deze raming zal worden herzien als er nieuwe concrete inzichten zijn zoals in kosten voor dijkversterkingen en rivierverruimingen. Tot de hieruit volgende en andere nieuwe inzichten zijn verwerkt, is de raming van Deltaprogramma 2016 de geldende raming om te beoordelen of het budget in het Deltafonds toereikend is. De deltacommissaris trekt voor nu de conclusie dat, uitgaande van de tentatieve extrapolatie van het Deltafonds tot en met 2050, de opgaven en de beschikbare middelen redelijk met elkaar in balans zijn. De financiële borging van het Deltaprogramma op lange termijn is op dit moment op orde. Indien in de toekomst ook (tijdelijk) middelen voor Ruimtelijke adaptatie uit het Deltafonds worden gefinancierd, zullen we alert moeten zijn of alle bestaande opgaven kunnen worden gedekt op langere termijn. Hierover zal de deltacommissaris rapporteren in het jaarlijkse Deltaprogramma.